제 2강 교육정책론

제 1 절 교육정책의 기초

교육정책은 모든 교육활동의 기본방향을 제시해 주는 일련의 지침이라 있으며 또한 국가의 교육이념을 구현하는 기본적인 수단이다. 같은 교육정책은 정치적 권력 과정을 거쳐서 형성된 산물로서 국민의 생활양상에 많은 영향을 미치기 때문에 교육정책이 어떻게 수립되고 집행되며 평가되는가를 연구하는 것은 대단히 중요하다고 본다. 오늘날 교육정책의 중요성이 과거 어느 보다도 강조되는 시점에서, 장에서는 교육정책의 개념을 밝히고, 이론적 기초를 검토하며, 교육정책의 수립과정과 체제분석 모형을 고찰하고, 교육정책의 집행상의 특징과 모형을 검토하며, 마지막으로 지금까지 교육정책연구분야에서 비교적 등한시 해온 교육정책평가이론을 다루었다.

1. 교육정책의 개념

최근 모든 교육활동의 기본방침을 제시해 주는 교육정책의 중요성이 크게 부각되고 있다. 그러나 교육정책에 대한 다양하고 광범한 논의에도 불구하고 개념에 대한 명확한 분석은 미흡한 실정이다. 이유는 교육정책의 연구가 학문분야와 비교해 역사가 짧고, 또한 하나의 독립된 분야에서 발족된 것이 아니라 교육학과 정치학이란 분야에 상호 관련된 연구분야이기 때문이다.

교육정책의 연구가 체계적으로 이루어진 것은 20세기 H. Hans 지은 "The Principles of Education Policy" 시도라고 하겠고, 최근 70년대를 전후하여 미국과 일본에서 비교적 활발히 연구가 이루어지고 있다. 우리나라 역시 여러 가지 이유에서 교육정책의 연구가 절실한 비해서 분야에 관심을 가진 연구자가 그리 많지 않은 같다.

Hans 그의 저서에서, 사회적 기초와 역사적 배경을 규명하고, 교육은 국가와의 관계에서 민주적 원리에 입각하여 계획하여야 한다고 주장했다. 그는 교육정책이 어떤 것인가 하는 문제보다도 어떤 원리에 의해서 그것이 수립되어야 것인가를 명제로 하여 교육정책을 유형론에 입각하여 파악하려 했다. 그는 국의 교육정책을 3개의 유형 , 무정부적 자유방임주의 교육정책, 독재통제주의 교육정책, 민주주의 교육정책을 분류하였다가 이후인 1948 비교교육연구에서 이상의 유형론을 지양하고, 영국형, 불란서형, 미국형, 소련형을 구분 설명했다. 그는 국가와 교육과의 관계를 중심과제로 삼아 비교연구를 시도한 자이다.

또한 J. Connant 근래 그의 저서인 "Shaping Educational Policy"에서 교육정책은 교육에 관한 국가 공공단체의 이념으로 보았다. 안등요웅은 교육정책을 정의함에 있어 "이는 교육행정의 근본원리 기본방침"으로 교육행정의 가지 기본분야, , 교육목표의 선정, 교육활동 조건의 정비, 교육활동의 지도·감독 속에 존재한다고 했다. 또한 "교육정책은 국가적·행정적 의지에 의하여 정해지는 것이므로, 교육정책은 교육에 관한 의지에 있어서 더욱 명백하게 표현될 있다" 했다. 이는 교육정책의 기본 원리이며, 기본방침이 국가적 의사로써 표현되는 교육에 관한 입법임을 강조하고 있다. 백현기는 교육정책의 정의를 다음과 같이 시도한 있다.

"교육정책은 정치적 권력과정을 거쳐서 형성된 어떤 교육계획이 실현되는 일체의 과정"이라 하였다.

또한 김종철은 "교육정책이란 사회적·공공적·조직적 활동으로서의 교육활동을 위하여, 국가와 공공단체가 국민 또는 관련 주민의 동의를 바탕으로 하여 공적으로 제시하며, 공권력을 배경으로 강행성(强行性) 가지는 기본방침 또는 지침을 의미한다." 했다.

이상의 정의를 종합해 , 교육정책은 국가 내지 권력과 교육과의 관계라는 사실을 있다. 그러나 "교육정책은 단순히 국가와 권력과의 관계를 나타낼 뿐만 아니라 나아가서 국가의 의사를 실질적으로 형성하는 권력과정의 문제나, 권력의 교육지배양식을 정치과정으로 분석하는 일을 필요로 한다" 했다.

이와 같은 교육정책의 성격을 분석해 , 교육정책은 국가의 정치권력을 배경으로 하고 있음은 명백하다. 따라서 우리가 교육정책을 논할 때에는, 먼저 주체가 되는 정치적 권력의 작용, 다음에 정책의 대상, 끝으로 정책의 현실적 과정의 3가지 측면을 고려해야 한다. 이와 같은 의미에서 교육정책은 정치적 권력과정을 거쳐서 형성된 산출이며, 이는 모든 교육활동이나 교육 Program 발전에 방향을 제시해 주는 일련의 지침이라 있다. 또한 교육정책은 국가의 교육이념을 구현하는 기본적인 수단이다. 이와 같이 교육정책의 주체가 국가이기 때문에 흔히 미국의 교육정책, 또는 한국의 교육정책이니 하는 말을 하게 되며, 국가의 이념에 따라 전체주의 교육정책이니, 독재주의 교육정책, 혹은 민주주의 교육정책이라는 유형이 생기게 되었다.

2. 교육정책과 인접 개념

교육정책 개념을 보다 명확히 하기 위하여 교육행정, 교육기획, 교육제도, 교육이념과의 관계를 고찰할 필요가 있다.

. 교육행정과의 관계

교육정책과 교육행정은 다같이 교육활동을 대상으로 하며 교육활동을 조성하기 위한 활동임에는 틀림이 없다. 그러나 교육행정은 교육정책이 시행되는 영역으로 이해되며, 이런 의미에서 교육정책은 교육행정의 기본지침이요, 행정의 핵심적인 과제라 하겠다.

. 교육기획과의 관계

교육정책과 교육기획과의 관계에 있어서도 교육행정과의 관계와 비슷한 양의성이 개재된다. 일반적으로, 교육기획이란 미래의 교육활동에 관한 지적·합리적 사전준비과정으로서 이해되고 있으므로 교육정책에 선행되며, 합리적이고 일관성 있는 교육정책을 위한 길잡이가 된다고 본다. , 교육기획은 교육정책에 선행되는 과정으로서 이해할 수도 있고, 경우에 따라서는 교육정책의 전개과정에서 집행을 위한 수단과 방법에 관한 합리적 사전준비 절차로 이해할 수도 있다.

. 교육제도와의 관계

교육제도란, 국가·사회의 의도적인 교육활동이 특정한 형식과 조직을 통하여 비교적 안정되고, 영속적인 형태를 갖추게 것을 말하며, 교육제도 가장 핵심이 되는 것이 학제이다. 이런 의미에서 교육제도는 교육정책과 교육행정의 기반이 된다. 그러나 교육제도는 결코 고정되어 있는 것이 아니며, 교육제도 자체를 개혁하는 것은 교육정책의 기능에 속하므로, 경우 교육정책은 교육제도의 확립, 개편, 운용, 전반에 걸쳐서 기본지침을 마련하는 것으로 간주할 있다.

. 교육이념과의 관계

일반적으로 교육이념을 구현하는 과정에서 수단으로서 교육정책이 제시된다. 여기서 교육이념이란 교육의 본직과 기본목표에 관한 이상과 당위성, 교육과 국가사회와의 관련성에 관한 기본적인 개념, 그로부터 나오는 교육운영의 기본원리 등을 포함하는 광범한 개념으로 이해할 있다. 때의 교육이념은 분명히 교육정책을 선도하는 기본원리임에 틀림없다. 그러나 교육정책이 교육활동의 목표에 대한 기본지침을 제시할 수도 있고, 따라서 교육목표에 대한 정책을 논의할 수도 있다. 예로서 국민교육헌장의 제정은 교육이념과 목표에 대한 정책결정의 사례로 있다.

제 2 절 교육정책의 수립과정 모형

1. Easton 정책수립의 유동 특성 모형

David Easton A Systems Analysis of Policy Life 책에서, 공공정책이 수립되는 복잡한 과정을 이해하고 정책수립자들이나 기관간의 상호관련성을 시험해 보는 수단을 제공하는 정치체제의 유용한 분석적 기법을 개발하였다. 그림 2-1 나타난 Easton "정책수립의 유동 특성"의 모델은 정치적인 과정을 이해하는데 도움이 되는 개념적인 모형(conceptual framework) 제공해 준다.

그림 2-1 정책수립의 유동 특성

출처 : David Easton, "Flow Characteristics of Policy-making", Policies, Decision and Organization, ed. by Lyden, Shipmen and Kroll (New York: Apple Century Crofts, 1969), p. 36.

보다 광범한 사회체제의 일부로서의 정치체제는 환경으로부터 요구와 지지라는 형태로 투입을 받으며, 이는 전환과정을 통해서 의사결정이나 정책과 같은 산출로 나타나게 된다. 체제의 산출은 다시 환경에 영향을 미쳐서 환류(feedback) 통하여 체제에 대한 다른 형태의 요구나 또는 투입으로 된다. 환경과 정치적인 과정 사이의 관련성을 묘사하는데 체제 분석적 방법의 유용성은 교육정책수립에 적용했을 때보다 쉽게 이해될 있다. 예를 들면, 1957 소련의 Sputnik 발사 성공은 미국 사회를 극렬하게 뒤흔들어 놓았다. 이는 미국의 위신에 강타를 가했으며, 이로 인하여 미국 사회에서는 무엇이고 이루어져야 한다는 외침이 사방에서 일어났다. 커리큘럼 문제는 미국민의 논쟁점으로 대두되었으며, 수많은 집단들이 교육 프로그램을 변경하거나 개선하기 위하여 생겼다. 좀더 철저한 "과학과 수학 커리큘럼"을 제정하도록 학교에 요구가 가해졌으며, 이러한 요구는 1958 제정된 공공정책인 '국방교육법(NDEA)'으로 환언되었다. 결과로서 새로운 커리큘럼이 개발되었으며, 새로운 코스가 고안되었고, 교재들이 쓰여지고 채택되었다. 결과적으로 과학과 수학 프로그램이 더욱 강화되었고, 또한 프로그램은 환경에 영향을 미쳐서 환류를 통하여 체제에 다른 요구 추가적인 직업 기술교육에 대한 요구를 불러일으키게 하였다. Easton 정치체제모형을 적용해서 얻을 있는 중요한 이점은 교육체제와 환경 사이에 존재하는 정치적 관련성을 분석하는데 모델을 사용할 있다는 것이다.

2. Campbell 교육정책 수립과정 모형

Roald F. Campbell 교육정책이 수립되는 과정을 설명하는데 도움이 되는 개념적인 모형(conceptual framework) 제시하였다. 그가 개발한 모형에 의하면 교육정책은 다음과 같은 4단계 과정을 통하여 형성된다고 했다.

첫째 단계는 '기본적 (basic force)'이라 불리는데, 이는 전국적이거나 때로는 세계적인 규모에서 발생하는 중요한 정치적·경제적·사회적 운동을 의미한다. 예를 들면, 국민들이 교육에 얼마만한 열망을 가졌는가에 따라서 국민들의 교육수준이 결정되며, 가지는 국가방위정책에 의한 대학단위의 R. O. T. C 제도를 수가 있고, 다른 예로는 최근 우리나라는 21C 지식기반사회의 구현을 위한 교육정보화 사업 추진 등은 사회적·정치적·경제적 요인들이 우리나라 교육정책에 어떻게 영향을 미치고 있는가를 말해 주고 있다. Campbell 의하면 교육정책수립은 이와 같은 '기본적인 힘'과 더불어 시작된다고 하였다.

둘째 단계는 '선행운동(antecedent movement)'이라고 불리는데, 이는 존경을 받는 개인이나 또는 전문집단에 의하여 시작된 교육개혁을 위한 건의서와 같은 상당한 주의를 끄는 '기본적인 힘'에 대한 일종의 현저한 반응으로 생각할 있다. 예를 들면, 교육부 산하에 있는 각종 자문위원회의 활동이라든가, 한국교육개발원이 작성한 각종 연구보고서 또는 한국대학교육협의회가 수행한 고등교육에 관한 정책연구 보고서들이 실례들이라 하겠다. 이와 같은 모든 활동은 한국 교육정책수립에 대한 선행운동으로 있다. 단계, '기본적, 사회적 힘'과 '선행운동'은 교육에 변화에 가져오는데 필요성과 관심을 불러일으킨다.

셋째 단계는 '정치적 활동(political action)'이라 불리며, 이는 정책결정에 선행되며 공공의제 토의나 논쟁을 의미한다. 정책을 고려한 연구결과가 밝혀지면, 이는 보고서로 끝나는 것이 아니라 정부 내외의 정치적 활동을 환기시킨다. 개인 전문가나 또는 전문집단에 의해서 교육개혁을 위해 상당한 주의를 끄는 연구보고서가 일단 작성되면, 이는 교육부를 위시하여 각의나 국회에 반영되며, 매스컴을 통하여 일반시민을 자극하며, 나아가서는 정책형성의 분위기를 조성하게 된다. 때때로 이와 같은 활동은 지방 전국 수준에서 정당의 강령에도 반영된다.

넷째 단계는 '입법(formal enactment)'이라 불리며, 이는 정책 형성의 최종단계를 말한다. Campbell 입법단계를 논하는 가운데서 기본적·사회적 조건의 변화나 전국적인 선행운동의 조직 정부 내외의 정치활동과 같은 단계들은 종종 정책결정의 정점을 이룬다고 하였다. 일반적으로 정책은 일종의 입법조치를 필요로 하기 때문에 중앙정부 수준에서는 국회나 각의 또는 교육부와 공인된 공공기관에 의하여 수립된다. 지방수준에서 교육정책은 특별시 광역 시·도 교육청에 의하여 수립되나 이들은 중간 정책수립기관이라 있다. 왜냐하면, 상급기관의 시책이나 방침에 기준을 두고 정책결정을 하기 때문이다. 예를 들면, 특별시 광역 시·도 교육청은 대통령 직속 자문기구인 「교육개혁위원회」가 작성한 교육개혁방안이나, 교육법이나 교육에 관한 대통령령 교육부령과 같은 중요 교육시책 또는 법규의 테두리 안에서 정책을 결정할 있기 때문이다. 교육정책이 수립되는 4단계는 그림 2-2 같은 Campbell 정책수립 유동 차트(flow chart) 나타나 있다.

Campbell 유동 차트는 교육정책 수립과정의 개념을 이해하는데 도움을 주기 때문에 우리나라 교육정책 수립과정을 이해하기 위한 유용한 틀로 사용할 있다. 교육 정책 수립 연구에 대한 Campbell 접근방법은 정책수립 과정 연구에 사용되는 합리적이고 자기 발견적인 방법의 실례라고 있다.

그림 2-2 교육정책 수립과정을 위한 유동 차트

출처 : R. F. Campbell, "Campbell's Flow Chart for the Educational Policy-Making Process", Introduction to Educational Administration (Boston: Allyn & Bacon, Inc., 1971), p. 315.

3. Dror 정책결정 최적 모형

Yehezkel. Dror 정책결정을 위한 최적 모형을 제시하였다. 최적(optimum)이란 '모든 것이 고려되어 있다'란 뜻에서 최량을 의미한다. 그러나 그것은 '진정한 최량(the very best)' 의미하지 않고 어떤 주어진 목표에 도움이 되는 가장 호적한 상태를 의미한다. Dror 최적 모형에 대하여 설명하기를, 모형은 정책결정에 있어서 비록 그것이 비현실적인 것이라 해도 언제나 이상을 갖고 가능성의 영역을 부단히 개척하여 합리적 요소 또는 국면을 확대·발전시켜서 평가와 진단을 계속하여 최적 수준에 도달하는 방법이라고 했다.

Dror 최적 모형은 직관(intuition), 판단, 창의와 같은 초합리성(extrarationality) 중요시하며 초합리적 과정이 정책결정에 있어서 적극적·불가결한 역할을 하는 것으로서 파악하고 있다. 제한된 자원, 불확실한 상황, 지식 정보의 결여 등이 항시 결정과정에서 합리적 요인은 제약하므로 직관, 판단과 같은 초합리적 요인을 중요시해야 한다는 것이다.

Dror 최적 모형이 제시하는 정책결정과정을 요약해 보면 다음과 같다.

정책결정 단계(meta-policy-making stage) : 정책결정 체제를 설계하고 정책결정의 전략을 결정하는 단계로서 이는 세부적으로 7단계, 가치처리, 사실처리, 문제처리, 자원의 조사, 처리 개발, 정책결정 체제의 정립, 문제, 가치 자원의 배분, 정책결정의 전략확정으로 나누어진다.

정책결정단계(policy-making stage) : 구체적인 정책(행동)목표를 세우고, 목적달성을 위한 대안을 모색하며, 그들 대안의 집행과정 중에 예기되는 제반 파급효과들을 추정하여서 효과와 비용을 비교·분석 또는 평가하는 등의 작업을 포함하는 단계이며, 이는 세부적으로 7단계 목적의 설정, 자원목표의 작성, 대안의 작성, 대안의 효과 비용의 예측, 대안의 가능성 추정, 가능한 대안의 비교, 최적의 평가 선정으로 나누어진다.

정책결정 이후 단계(post policy-making stage) : 단계는 단계에서 채택된 정책대안의 실천을 추진하고 결과를 사후 평가하는 과정으로서 3단계 정책시행의 추진, 정책시행, 정책시행의 평가로 나누어진다.

환류단계(feedback) : 의사전달과 환류통로에 의하여 모든 단계를 상호 연결하는 과정이다. 이를 그림으로 표시하면 그림 2-3 같다. 최적 모형에 나타난 정책과정은 상술한 바와 같이 크게는 4단계이며, 세부적으로 나누면 18단계이다. 이러한 결정과정에서 결정자는 합리성·경제성과 초합리성의 기준 위에서 최적대안을 선택해야 한다. 그러나 Dror 최적 모형은 정책학(policy-science)이라는 대명제의 실현을 위한 거시적인 정책결정론임에는 틀림없으나, 너무나 이상적 정책결정모형이라는 점에서 비판을 받고 있다.

그림 2-3 Dror 정책결정을 위한 최적 모형

4. Cunningham 모형

Luveran L. Cunningham 그의 논문에서 교육정책결정과정을 1단계-개시(introduction), 2단계-정의(Definition), 3단계-심의(Deliberation), 4단계-입법(Enactment), 5단계-결과처리(Consequences) 5단계로 구분하여 제시하고 있다.

1단계-개시(introduction) : 정책결정과정은 문제를 갖는 쟁점(issue) 인식할 있을 정도로 제기될 시작이 된다. 문제확인자는 교육위원, 교육행정가, 조직의 기타 구성원 또는 조직 외부의 인사 정책결정 단위와 어느 정도 거리를 갖는 기관일 있다. 일단 개인이나 집단 편에서 명확한 행동을 통해 정책결정과정이 활성화되면 정책결정조치에 대한 필요성이 정책결정기관에 전달되게 된다. 이러한 경우 정책결정기관은 교육위원회가 된다. 정책수립을 위한 필요성의 인식은 정책결정의 다음 단계를 도출시킨다.

2단계-정의(Definition) : 정책문제를 파악하려는 교육위원들은 정책문제의 영역이 아닌 하나의 상황을 다룬다. 그들은 일련의 복잡한 상황을 이해하고 적절성을 구별하며 문제를 확인하고 정의하는 난관에 먼저 직면하게 된다. 교육위원들은 쟁점과 문제점을 고려하고 문제의 해결 방안을 위해 시간과 정력을 집중하게 된다. 문제상황을 파악하고 문제를 정의함으로써 정책결정자들은 대안의 정책제안(policy proposal) 제기하고 그것을 심의하는 중요한 업무를 시작하는 준비를 하게 된다.

3단계-심의(Deliberation) : 2단계와 3단계간의 경계선이 명확하지 않아서 정책결정자들은 정의단계와 심의단계를 혼동하는 경향이 있다. 교육위원들은 적절한 정책수립을 위해 활동하기 때문에 교육위원회에 의해서 정의된 문제와 어떠한 주어진 정책의제의 선택결과라는 측면에서 고려된 대안들을 제시한다. 정책대안이 제시되어 부적절한 것으로 판명될 경우에 교육위원들은 이미 정의된 문제에 대한 다른 해결책을 제안하기보다는 문제를 재정의하려고 시도한다.

3단계는 정책수립에 있어서 중요한 단계로서 입법활동의 흥정(horsetrading) 이루어지는 것이 바로 심의단계이다. 행정가와 교육위원들은 학교체제의 운영을 관장하는 정책을 수립하기 위한 주요 과업에 몰두하게 된다. 정책에 대한 심의단계에서 학교행정가와 교육위원들이 아주 다른 가치관을 가질 있으나 이들 각자의 가치관은 학교 관할구역의 교육목표를 설정하고 달성하는 중요하다. 그러나 가치관 갈등의 문제로 인해 교육위원이나 교육감이 제시한 정책대안에 대해 합의가 이루어지지 못할 교육위원들간의 연립활동(coalitions) 이루어지게 된다. 연립활동은 쟁점에 대해 교육위원들 스스로가 연합하여 함께 투표권을 행사하게 되는 것을 말한다.

또한, 정책문제의 심의에 있어서 광범한 정보의 배열은 주요한 참고자료가 된다. 정보는 구두로 또는 서면으로, 행정요원에 의해 직접적으로 또는 지역사회의 개인으로부터 간접적으로 또는 조직의 내부 외부의 압력단체에 의해서 교육위원회로 전달된다. 이러한 정보는 특수자원인사를 통하여 또는 신문과 대중매체들을 통하여 공식적 교육위원회 회의나 외부의 회의에서 받아들여진다.

4단계-입법(Enactment) : 정책결정을 위한 3단계의 심의과정이 끝나면 교육위원들은 정책으로서 존속시킬 있는 가지의 대안을 결정해야 한다. 이것은 단순한 입법활동인 것이다. 정책수립의 입법활동은 교육위원에 의한 정책진술(policy statement) 대다수의 교육위원들에 대한 정책진술 승인에 대한 공적인 표현을 포함한다.

5단계-결과처리(Consequences) : 정책결정과정은 입법으로 끝나는 것이 아니다 결과처리가 전체적 정책결정과정의 주요한 부분이 된다. 단계는 선택된 정책 대안에 대해 예측된 결과의 측면에서 검증되고 평가되는 것을 말한다. 제반 정책은 검증을 받아야 한다. 주어진 정책의 적절성과 부적절성은 경험의 모진 시련을 통해 결정될 것이다. 하나의 정책 제안이 목표달성에 기여하지 못한다면 그것은 검토되고 또한 수정되거나 폐기된다. 어떠한 정책이 시대에 뒤떨어지고 새로운 정책진술의 수립이 요구될 목표대치(goal substitution) 현상이 나타난다.

Cunningham '교육정책개발과정'은 상호의존적인 개인 집단승인 결정의 광범한 배열로 구성되어 있음을 있다. 교육행정가들이 정책결정과정이 어떻게 이루어진다는 것을 바르게 아는 것은 대단히 중요하다. 정책결정과정에 대한 깊은 통찰력은 교육위원과 교육감과의 관계를 개선해 나가는데 기여하게 것이다.

제 3 절 교육정책수립의 체제분석 모형

1. Sharkansky 모형

Sharkansky 정책결정과정의 중요한 양상을 보여 주는 체제모형을 개발했다. 그에 의하면 정책결정과정의 중요한 양상이란 투입(input)-전환(conversion)-산출(output) 부분으로 생각할 있다는 것이다. 그의 체제틀은 다음과 같은 양상을 포함하고 있는데, 교육체제 활동에 참가하는 자들을 자극시키며 또한 체제의 산츨을 받아들이는 환경과, 환경에서부터 받은 자극을 정책결정 참여자들에게 옮기는 투입과, 환경에 영향을 미치는 체제의 산출과, 투입을 산출로 전환시키는 전환과정과, 한때의 산출을 다음 번의 투입으로 전달하는 환류를 포함하고 있다. 이와 같은 모든 활동은 그림 3-1에서 보여 주는 그의 체제틀(systems framework) 나타나 있다.

그림 3-1 체제틀(systems framework)

Sharkansky 개발한 체제틀은 우리나라 교육정책결정과정의 중요한 전반적인 양상과 정책결정과정에서 그들은 상호작용을 이해하는데 유용한 체제모형이 있다고 생각한다. 이유는 첫째, Sharkansky 체제모형이 최근에 정부기관에서 정책결정을 분석하기 위한 틀로서 자주 사용되고 있고, 둘째로, 한국과 같은 중앙집권체제에서 정부기관의 정책결정과정을 연구하고 분석하는데 적절한 모형이라 믿기 때문이다. 물론 이와 같은 개념적인 틀은 어떤 특정한 정책결정자나 그들의 활동만을 분석해 보는데 필요한 고정된 모형은 아니다. Sharkansky 체제틀을 적용해서 얻을 있는 이점이란 우리나라 교육정책수립과정에 영향력을 행사하는 주요 관심집단은 물론, 공공 정책결정자의 행위를 나타내는 체제모델을 고안하기 위한 지침으로 사용할 있다는 것이다.

2. 김윤태의 한국 교육정책 형성과정 모형

김윤태는 교육정책의 형성과정은 교육부 장관을 중심으로 하는 정책결정 과정을 기술하는 것이 타당하다고 보고, 다음과 같이 '한국 교육정책 형성과정 모형'을 제시하였다.

우리나라 정책결정 과정에는 여러 가지 변인이 작용한다. 정책결정 과정에 영향을 주는 변인으로는 환경, 정책결정자, 국회와 정당, 이익집단, 매스컴, 연구기관·학자, 그리고 국민·학부모 일곱 가지 변인을 지적할 있다. 정책변인들은 모두 정책결정 과정에 참여하는 단위로 간주될 있다. 정책결정 단위간의 상호작용, 권력관계를 기초로 하여, 거시적 관점에서 우리나라 교육정책 형성과정 모형을 도시하면 그림 3-2 같다.

그림 3-2 한국 교육정책 형성과정 모형

자료: 김윤태, 교육행정·경영 신론 (배영사, 1994), p. 209.

교육체제 환경(정치·경제·사회·문화체제)으로부터 정책결정자(정부)에게 교육문제(요구) 정책에 대한 지지가 도달하기까지에는 다양한 과정을 거친다. 이것은 환경으로부터 정책결정자에게 흘러 들어오는 요구(demand) 지지(support) 형태로 나타나는 투입요소이다. 투입은 교육정책의 영향을 받는 국민 또는 학부모의 여론을 형성한다.

국민·학부모의 여론은 정책형성의 기초가 된다. 여론은 국회·정당, 신문·방송, 교직단체와 같은 이익집단, 연구소·학자를 통하여 정책결정자에게 전달된다. 경우에 따라서 정책결정자가 직접 국민·학부모의 여론을 수집하거나 또는 대표를 초청하여 의견을 청취한다.

신문과 방송매체는 정부와 국민 사이에서 여론을 조성하고 그것을 정부에 전달하는 한편, 정부의 정책을 국민에게 정확히 전달한다. 이를 위하여 신문·방송은 국민으로부터 직접 여론을 수집하기도 하며, 이익집단 전문 연구기관이나 학자들로부터 정책에 관련된 정보와 자료를 수집하고 정부나 일반국민에게 전달하는 역할을 한다.

국회· 정당은 신문·방송, 이익집단, 연구소·학자 국민들로부터 정책개발 분석·평가에 필요한 정보를 수집하여 정책을 직접 입안하거나 정책결정자에게 전달한다.

이익집단은 그들의 권익을 위하여 주장·요구사항을 정책결정자에게 직접 건의하거나 신문·방송, 국회·정당 연구기관을 통하여 전달되도록 한다.

연구소·학자는 국민·학부모의 여론을 수집하여 정책결정에 필요한 지식과 정보를 정책결정자에게 제공한다. 이때 신문·방송 이익집단으로부터 관련자료를 수집하기도 한다.

이처럼 환경으로부터의 투입은 역동적 과정을 거쳐 정책결정자(교육부 장관)에게 전달됨을 있다.

정책결정자는 교육부 내외의 자원을 모두 동원하여 환경으로부터 투입된 각종 요구와 지지를 정책으로 전환시킨다. 그러나 교육부 장관을 중심으로 하는 정책결정은 정책의 내용과 중요도에 따라 상이한 절차를 거친다.

교육부의 일반정책은 장관의 의도로서 확립된 다음 실무자에 의하여 연구되며 실무자의 1차적 연구·검토가 있은 다음에는 자문위원회에 부의(附議)하여 전문가의 의견을 들어 보완하고 실·국장회의에서 합의를 다음 장관의 결재를 얻음으로써 결정된다. 그러나 국가의 중요한 기본정책과 관련되고 부처의 협조를 필요로 하거나 법령 형식으로 제정되는 것은 정당·국회 교육위원회·관계부처와의 사전협의와 차관회의·국무회의를 거쳐 각령(閣令) 또는 대통령령으로 확정되고 다시 입법절차를 요하는 사항은 국회에 회부된다.

중요한 정책안을 국무회의에 상정하기 전에 대통령의 내락(內諾) 얻기 위하여 본격적인 부내(部內) 실무작업을 하고 대통령의 내락을 얻은 뒤에 다시 부내 실무작업에 의하여 안을 가다듬고 총리와 국무회의에 형식적 승인을 받는 경우도 있다. 과정에서 대통령 비서실의 교육부 관계 담당비서관은 대통령의 의중을 전달하고 해석하며 대통령에게 건의하는 활동을 통해서 촉진작용 또는 견제작용을 한다.

또한 교육에 관련된 중대한 문제가 발생했을 , 교육부 관계관은 대통령 비서실의 담당비서관에게 문제의 배경과 대책을 설명한다. 비서실은 대책안을 분석·검토하고 대통령의 의중을 전달하고 조정한다. 한때 대통령 비서실에서 직접 정책안을 창안하기도 하였으며, 교육부가 계획하고 있는 각종 정책대안들을 사전에 분석·평가하여 조정한 경우도 있다.

이러한 과정을 거쳐 정책결정자에 의하여 정책이 산출된다. 정책은 주로 프로그램·지시·명령·법률 등의 형태를 취한다. 산출된 정책은 환경에 대한 요구와 지지의 성격을 내포한 정책결정자의 구체적인 의지의 표현이다.

정책이 결정되면, 정책결정 기관 내부 외부의 환류에 의하여 새로운 투입이 형성된다. 내부의 환류는 이미 정책결정 과정에서 부분적으로 언급된 있지만, 주로 정치·행정 체계 내의 기관에 의한 것으로서 대통령 비서실·국무총리 기회조정실·교육부 기획관리실·기타 감사 정보 기구 등으로부터의 환류이다. 한편 외부의 환류는, 산출된 정책에 대하여 환경으로부터 비판적이거나 욕구불만을 가질 나타난다. 이것은 국민의 여론으로 형성되어 매스컴, 정부의 정책을 비판하는 정당, 이익집단 등을 통하여 정책결정자에게 전달된다.

3. 김명한의 한국 교육정책 결정의 주요 투입변인 모형

우리나라 교육정책수립과정에 가담하고 있는 중요한 힘이 무엇인가를 확인하고 교육체제 내에서 그들의 상호작용을 조사해 보기 위하여 김명한은 체제모형을 개발하였다. 그림 3-3 나타난 바와 같이 체제모형은 한국 사회체제 내에서 상호작용하는 각종 집단을 나타내고 있다. 체제모형은 각각 다른 책임을 띠고 있는 수많은 집단과 개인들이 한국 교육의 방향과 진로를 결정하는 정책결정과정에 영향력을 행사하고 있음을 보여 준다. 모델에서 Legal-Structure 속하는 개인이나 집단은 법률상으로 권한이 부여되어 있는 중앙 지방수준의 공공정부기관이나 관리들을 말하며, 이는 정부의 투입변인(Governmental Withinputs)으로 간주된다. 그리고 Extra-Legal-Structure 속하는 집단들은 공식적이거나 법률상의 조직은 아니지만 정책결정 과정에서 사회적인 투입(social inputs)으로 간주된다. 이와 같은 분류는 모든 집단을 공식적인 Legal-Structure 비공식적인 Extra-Legal-Structure 2개의 범주로 구분할 있는 편리한 방법이라 하겠다. 그림 3-3 나타나 바와 같이 한국 교육정책에 참가하는 중요 집단을 사회적 inputs 정부의 withinputs 2개의 범주로 구분하였다.

그림 3-3 체제모형 : 한국교육체제에 대한 inputs withinputs

교육에 관한 공공정책은 국민생활의 많은 양상에 영향을 미치기 때문에 수많은 집단들이 정책결정에 영향력을 행사하려고 시도하는데, 이들 집단 중에서, 문민정부 출범이후 대통령자문기구로 발족한 교육개혁위원회는 21세기 정보화 사회에 대비한 교육의 기본정책방향을 정립하고, 교육의 장기발전을 위한 국민적 합의를 도출하며, 범정부적·범사회적인 교육개혁의 추진을 주요목적으로 구성되었으며, 위원회는 우리나라 교육 전반에 관한 기본정책과 교육개혁에 관한 사항에 대하여 연구·심의한 결과를 대통령에게 건의하도록 되어 있어서 교육정책결정에 막강한 영향력을 행사하고 있다. 또한 이들 집단 중에는 정부의 교육정책 교육발전에 관한 중요사항을 심의하기 위하여 1988 5 9 대통령 2448호에 의해서 새로 발족된 중앙교육심의회라든가, 한국교총이나 한국대학교육협의회 사학재단연합회와 같은 전문집단과 한국교육학회나 한국교육개발원 또는 행동과학연구소와 같은 교육집단과 전국 대학총·학장회의나 전국중등학교교장회의와 같은 교직자회의와 각종 정당 각종 사회단체들은 한국교육정책수립에 영향력을 미치는 중요한 사회적인 투입(inputs)으로 나타나 있다.

우리나라 중앙정부수준에서 교육정책결정은 현존하는 정부구조를 필연적으로 이용하게 된다. 행정부의 수반이 대통령과 최상 행정기관인 국무회의와 법률을 제정하고 예산을 심의하는 국회와 교육정책수립안의 주무부처인 교육부가 교육에 관한 공공정책결정에 중요한 역할을 한다. 기관들은 한국교육정책결정에 영향력을 행사하는 중요한 정부의 withinputs으로 간주된다. 특히 정책결정기관의 구조와 정책결정과정과 정책결정자들의 개인 전문적인 경험은 교육정책수립에 영향을 미치는 중요한 요인들이라 하겠다.

교육정책수립 과정에 관한 연구는 비교적 새로운 탐구분야로서 정치학과 행정학에서 개발된 정책이론모형들을 많이 원용하고 있는 실정이다.

오늘 교육행정의 현상을 좌우하는 중요한 힘이 바로 정치적 측면이라는 것을 부정하고서는 교육문제의 핵심을 이해한다는 것은 불가능하다. 이와 같이 교육과 정치의 밀접한 상호관련성으로 보아 교육행정가들은 교육체제에 미치는 정치적 영향력을 보다 이해하기 위한 목적으로 정책수립의 역동적인 과정을 연구·조사·분석해 보는 일은 중요하다고 본다.

제 4 절 교육정책의 평가

교육정책평가에 대한 관심은 교육정책을 연구의 대상으로 삼고 있는 연구자들은 물론 교육정책의 고객이라 있는 학생, 교원, 교육행정가뿐만 아니라 학부모를 포함하여 모든 국민들 사이에서도 점차로 높아져 가고 있다. 이와 같은 국민들의 각계각층의 관심에 부응하여 최근 행정학을 비롯하여 정치학, 경제학, 사회학, 사회복지학 여러 사회과학분야에서 프로그램평가, 프로젝트평가, 정부관여의 효과추정 여러 정책평가연구가 활발한데 비하여 교육행정분야에서는 교육정책평가에 관한 연구가 별로 이루어지지 못하고 있는 실정이다.

따라서 절에서는 교육정책이 국가일반정책의 맥락에서 교육의 특수성을 강조하여 형성, 집행, 평가된다는 가정에서 정책평가의 의의 목적, 유형, 기준 절차에 관하여 살펴보고자 한다.


1. 교육정책평가의 목적과 성격

정책의 과정은 정책의 형성과 집행 그리고 평가를 포함하는 단계로 구분해 있다. 여기서 정책의 형성단계는 정책을 개발하고 결정하는 과정으로서 문제를 인식하고 목표를 설정하며 대안을 창출하고 중에서 최적대안을 선정하는 일이 포함된다. 정책의 집행단계는 결정된 정책 내지 정책프로그램을 현장에 적용하고 실천해 나가는 과정이다. 정책의 평가 단계는 정책의 내용, 집행, 영향 등을 사정하고 판단하는 활동이라고 있다.

정책평가는 해결해야 문제를 식별하고, 문제상황을 바르게 진단하며, 합리적인 해결대안을 모색하고 이미 결정된 정책을 원래 설정한 목표에 맞추어 집행하는 통제적 기능을 수행한다. 또한 이미 집행된 정책의 사후적 평가를 통해 기존정책을 수정, 보완하고 feedback시킬 있도록 도와준다.

정책평가의 필요성과 중요성은 정책이 형성되고 집행되는 정책환경의 변화로 인하여 점차로 높아져가고 있는데 이들 가운데 중요한 것들을 들어보면 다음과 같다.

첫째, 국가공공부문의 양적 성장과 복잡성의 증대로 정책평가와 공공정책 간의 관계는 정책결정자, 정책분석가 일반국민들의 중요한 관심사로 등장하게 되었다. 이러한 현상이 정책평가의 필요성을 증가시키는 가장 중요한 요인으로 작용하게 되었다.

둘째, 정부의 정책이 형성되고 집행되는 과정에 참여하는 행위자들의 수가 증대됨으로써 정책과정의 환경이 매우 복잡하게 변화되어가고 있다는 점을 있다. 이러한 정책과정에서 합리적으로 정책을 판단하고 참여자들을 설득하여 그들의 지원을 획득하기 위해서는 이를 위한 정책판단의 자료가 필요하게 되었고 이러한 정보 수요를 충족시키기 위하여 정책평가의 필요성이 증대되고 있다.

셋째, 우리 사회가 복잡화되어 감에 따라 체계적인 분석이나 평가가 없이 경험이나 통찰력에만 의존하여 정책의 효과를 판단하는 것이 점점 어려워져가고 있는 점을 있다.

넷째, 정부가 해야 사업들이 증대되고 이러한 사업을 추진하는데 고가의 비용이 소요되는 경우가 많아지게 되었다. 이에 따라 어떤 정책이나 프로그램을 새로이 채택하여 수행하거나 또는 과거로부터 수행해 오던 정책이나 프로그램의 수요를 정당화하여야만 필요성이 증가하게 되었다.

다섯째, 위에 여러 가지의 정책환경의 변화에 의하여 정책이나 프로그램을 결정하고 수행하는 행정가들의 책임이 회계적 책임을 넘어서 프로그램에 대한 책임이나 관리책임으로 확대되어야 한다는 것이 지배적인 경향이다. 이러한 관리책임을 따지기 위해서는 경제 프로그램들뿐만 아니라 사회프로그램에 대한 영향의 평가가 절실히 요청되는 것이다.

여섯째, 사회과학연구의 방법을 정책의 업무수행능력을 향상시키는데 도움이 되도록 활용하여야 한다는 사회적 요망이 높아져가고 있으며 사회과학자들 간에도 그들의 지식을 현실문제의 해결에 활용하고자 하는 의식이 점차로 높아져가고 있는 추세에 있다. 이에 따라 정부가 수행하는 정책문제의 분석과 평가에도 사회과학의 방법과 원리를 응용하려는 노력이 계속되어 오고 있다.

정책평가의 과정은 정책형성, 정책집행 등과 아울러 가장 핵심적인 정책과정의 하나이다. 그렇기 때문에 정책평가는 정책과정에 참여하는 정책결정자, 어떤 정책의 영향을 직접 간접으로 받게 되는 일반국민, 그리고 정책의 형성과 집행과정 또는 영향을 학문적 연구의 대상으로 하는 학자들이 여기에 관심을 가지고 정책평가의 과정에 참여하거나 결과를 이용하게 된다.

이와 같이 정책평가의 과정에 참여하거나 평가의 결과를 활용하는 사람들이 처한 입장과 관점이 다름에 따라서 정책평가라는 자체도 여러 가지의 다른 의미로 사용되고 있는 실정이다.

Nachmias 정책평가란 현재 진행중인 프로그램이 목적을 달성하는 효과적인가 하는 효과성(effectiveness) 따져보는 것으로서 프로그램을 개선하는 뜻이 있는 이라고 하고, Wholey 현재 집행 중인 프로그램이 목적을 달성하는 효과적인가를 따져보는 것이며 효과를 정책 상황에 작용하는 다른 요인의 영향으로부터 분리하여 따져 봄으로써 프로그램의 개선방향을 모색하는 이라고 하였다. Dye 정책평가를 정책의 결과에 대해서 '아는 것'이라고 정의하면서 정책영향이 나타나는 정책의 모든 결과에 관심을 가져야 이라고 말하고 있다.

또한 Anderson 정책평가란 정책내용, 집행, 효과 등에 관하여 추정(estimation), 사정(assessment), 평가(appraisal)하는 것이라고 말하면서 그것은 최종단계에서 뿐만 아니라 정책의 전과정에서 이루어지는 이라고 했다.

이상에서 살펴 정책평가는 어떤 특정한 정책 또는 정책의 구성요소의 가치(Value) 결정하는 사회과정 또는 정치과정을 의미하며 정책의 내용, 집행 영향 등을 추정하거나 사정 또는 평정하기 위하여 체계적인 연구방법을 응용하는 것으로서 궁극적으로는 정책의 효과성 검증과 결과에 의한 프로그램의 개선에 목적을 두는 것이라고 있다.

정책평가의 구체적인 목적은 평가대상 정책의 내용, 성격, 집행의 단계, 평가의뢰자의 위치 등에 따라 달라질 수밖에 없기 때문에 일률적으로 말하기는 어렵다. 그러나 일반적인 평가의 목적은 가지 관점으로 집약될 있겠다.

첫째는, 지식의 관점인데 이는 정책평가의 목적이 정부가 가지고 있는 문제들과 문제들을 처리하기 위한 정부전략의 효과성들에 관한 새로운 지식을 얻는 필요한 증거자료들을 얻는 있다는 관점이다. 둘째는, 관리의 관점인데 이는 평가의 목적이 정책과 행정관리의 도구, 다시 말하면 정부프로그램의 효과성과 능률성을 평가하고 대안의 선택과 개선, 운영상의 능률성을 증진시키기 위한 자원시스템으로서 봉사하는 있다는 관점이다. 그리고 셋째는, 책임성의 관점인데, 이는 정책평가의 목적이 정책결정자나 프로그램의 관리자들로 하여금 효과성과 운영상의 질이라는 가지 측면에서 그들의 관찰 하에 있는 프로그램들의 가치에 대한 책임을 지도록 함으로써 국민의 세금으로 이루어진 정부자원을 최선의 방법으로 활용하도록 하는 있다는 관점이다.

2. 교육정책평가의 유형

정책평가의 유형은 분류하는 관점에 따라 여러 학자에 의해 다양하게 분류되고 있다. Scriven 정책평가를 평가의 목적에 따라 형성적 평가와 총괄적 평가로 나누고 있고, Rossi Freeman 정책평가를 프로그램의 개념화와 설계를 위한 평가, 프로그램 집행의 모니터링, 그리고 프로그램의 효과성에 대한 평가 가지 유형으로 구분하고 있다. 또한 Wholey 실질적인 영향평가, 프로그램 전략평가, 과정 또는 관리의 평가, 프로젝트 평가 등의 4가지로 분류하고 있고 특히 미국의 정책평가학회(Evaluation Research Society) 의해서 개발된 표준에서는 모두 여섯 가지 유형의 일상적으로 수행되고 있는 정책평가의 접근방법을 제안하고 있는데 이들 여섯 가지 유형의 정책평가에는 착수직전분석(front-end analysis), 평가성 사정(evaluability assessment), 과정평가(process evaluation), 영향평가(impact evaluation), ⑤프로그램과 문제의 모니터링(monitoring), 메타 평가(meta-evaluation) 등이 포함되고 있다.

여기서는 일반적인 분류기준으로 자주 제시되는 것으로서 정책평가의 단계에 따라, 평가내용에 따라, 그리고 평가자에 따라 정책평가의 유형을 분류하고 개략적으로 설명하고자 한다.

. 정책평가단계에 따른 유형

정책평가는 정책의 형성단계에서, 정책의 집행단계에서, 정책을 집행한 후에 이루어질 있는데, 이들 단계에 따라 구분한 것이 사전평가(ante-evaluation), 과정평가(process evaluation), 사후평가(post-evaluation)이다.

사전평가는 정책의 형성(policy formulation)과정에서 이루어지는 것으로 합리적 정책결정, 목표에 알맞은 정책내용 선정, 적절한 예산배정을 목적으로 행하여지는 평가이다. 이것의 초점은 결정된 목표를 효율적으로 달성할 있는 대안의 모색에 있으며 여러 대안 최적안을 선택하는 것이다.

과정평가는 정책집행과정에서 이루어지는 평가이다. 이는 정책집행전략의 효과성과 관리능률의 향상을 위해 이루어지는 것으로 프로젝트 모니터링(project monitoring)이라고 부르기도 한다. 과정평가는 집행방법의 타당성, 내용의 재검토 등에 초점을 두고 있으며 이런 것들이 목표에 맞게 선택되고, 적용되고 있는가를 평가하는 것이다. 잘못된 것이 발견되면 재편성 수정되어야 하는데 이때의 수정은 정책결정 당시의 의도(framer's intent)에서 벗어나지 말아야 한다.

사후평가는 집행 후에 나타난 변화, 정책성과를 찾아내어 그것이 당초의 정책목표에 알맞게 이루어졌는가를 평가하는 것이다. 따라서 사후평가의 초점은 정책성과와 능률성에 두어야 한다. 사후평가는 차기 정책결정의 feedback 목적을 두기도 한다.

. 평가내용에 따른 유형

정책내용은 크게 정책과정과 정책효과로 나눌 있는데 정책의 어느 부분을 평가하느냐, 정책의 평가대상이 무엇이냐에 따른 분류 방법으로서 여기에는 과정평가와 효과평가의 가지 유형이 있다.

과정평가는 정책의 집행과정에 대한 평가를 뜻하지만 실제 평가할 때에는 정책의 형성 결정과정과 집행과정 모두를 포함한다. 이런 점에서 과정평가는 정책형성 결정과정에 대한 평가와 집행과정에 대한 평가로 구분된다. 정책목표의 타당성, 정책결정의 합리성 민주성 등이 평가의 대상으로 된다. 정책목표의 타당성이란 정책목표가 얼마나 합당한 것인가를 말한다. 타당성을 평가하기 위해서는 정책이 추구하는 목표가 당해 정책의 원인이 되어준 정책문제를 해결할 있도록 설정되었는가를 따져봐야 한다. 그러기 위해서는 당해 정책의 목표와 정책을 있게 해준 문제상황을 비교해 봐야 것이다. 정책결정의 합리성이란 정책이 합리적 절차를 거쳐 결정되었느냐 하는 점이다. 합리성을 평가하기 위해서는 정책목표가 세분화되었는가, 정책 수단과 방법 등을 여러 개의 정책대안들 가운데 비교 검토하면서 선택되었는가 등을 따져 봐야 것이다.

정책결정의 민주성이란 정책을 결정하는 과정에 관계집단과 전문가들이 폭넓게 참여하였는가 하는 문제이다. 정책은 사회문제를 해결하고 국민의 복리를 증진시키려는 것이기 때문에 결정과정이 소수의 독점물이 되어서는 된다. 보다 넓은 층의 여론을 청취하고 의견을 모으기 위해서는 이익집단 관계기관과의 합의와 절충을 거치고 전문가들의 의견을 구해야 한다. 따라서 정책결정과정의 민주성을 평가하기 위해서는 이런 과정이 얼마나 존중되었는가를 밝혀봐야 것이다.

과정평가 가운데 하나의 영역인 집행과정에 대한 평가는 이것이 사후적으로 이루어진다는 점에서 차이가 있지만 평가내용면에서는 집행과정에서의 평가(단계에 따라 정책평가를 분류할 ) 차이는 없다. 따라서 집행과정에 대한 평가에서는 정해진 정책을 효과적으로 집행하기 위하여 얼마나 노력했느냐 하는 것이 평가의 주된 관심사항이 된다. 정책결정과정에서 정해졌던 정책수단이 집행되었는가? 필요한 인적·물적 자원은 계획대로 투입되었는가? 그들의 투입시기는 적절했는가? 등을 평가의 내용으로 삼게 된다. 집행과정에 대한 평가에서 빼놓을 없는 것은 정책평가활동이 이루어졌는가? 그리고 결과는 환류되었는가 하는 점이 것이다.

정책평가의 내용에 따른 유형 가운데 하나에 해당하는 효과의 평가는 영향평가, 능률성평가, 프로그램전략평가로 나누어진다. 영향평가는 정책이 그것을 적용한 집단의 환경을 어떻게 변화시켰는가 하는 것을 밝혀내는 평가이다. 영향평가를 하기 위해서는 실험적 방법, 준실험적 방법, 비실험적 방법 등을 이용한다.

능률성평가는 정책을 적용한 대상집단에서 나타난 환경적 변화가 정책집행에 투입된 비용과 비교해서 정당한 것인가를 밝혀보는 평가이다. 만일 정책을 집행한 결과 변화는 있었다 해도 그것에 투입된 비용이 엄청난데 비해 효과가 미약하게 나타났다면 또는 너무 많은 비용이 요청된다고 하면 정책은 문제가 있는 것이다. 프로그램전략평가는 어떤 정책에 동원된 여러 개의 전략(정책수단) 가운데 어떤 것이 효과적인가를 밝혀내는 평가이다.

. 평가자에 따른 유형

정책평가를 누가 하느냐에 따른 분류로서 학자에 따라 서로 다르게 분류된다. , 자체평가(self-evaluation), 내부평가(inside evaluation), 외부평가(outside evaluation) 나누기도 하고 내부평가와 외부평가로 나누기도 한다.

자체평가는 정책결정과정에서는 정책결정 당사자들이, 정책집행과정에서는 정책집행당사자들이 당해 정책을 평가하는 것을 말한다. 내부평가는 당해 정책 또는 프로그램의 행정조직내부의 인사에 의한 평가를 뜻한다. 이러한 평가는 정책당사자들의 위촉에 의해서 이루어진다. 외부평가는 당해 정책 또는 프로그램의 행정조직외부의 인사에 의한 평가를 뜻한다. 외부평가는 정책당사자들의 위촉에 의해서 이루어지는 경우와 순수한 연구의 목적으로서 3자의 입장에서 평가를 하게 되는 경우가 있다.

정책은 그것을 평가할 정책당사자도 평가되는 입장이기 때문에 내부에 평가를 위촉할 것인가 또는 외부평가 결과가 정책에 책임 있는 인사들에게 위험요소가 것으로 보일 교위정책결정자의 입장에서는 객관성이 보장될 있는 평가결과가 나오도록 외부인사에게 위촉하려고 것이다. 반면 하위정책관리자입장에서는 평가결과를 통제하기가 쉬운 내부인사를 선호하게 것이다.

정책평가를 내부인사에게 맡기는 경우 평가에 관한 전문성이 문제가 된다 이런 때문에 조직내부에 평가전문기구를 두려고 하지만 그것에 예산문제가 수반된다. 그래서 기구 안에 또는 사람 밑에 평가자와 평가를 위촉한 관리가 함께 있어 평가의 공정성 보장에 관한 문제가 생길 수밖에 없다. 이상과 같은 내부평가와 외부평가의 문제는 우리나라의 경우 아직 정책평가가 보편화되지 않고 있기 때문에 크게 실감 있는 문제는 아니다.

3. 교육정책평가의 기준과 절차

정책평가의 기준(policy evaluation criteria) 정책의 어떤 측면에 중점을 두고 평가하려고 하느냐에 관한 문제이다. 정책평가의 기준을 어디에 두느냐 하는데 따라서 평가의 결과가 많은 영향을 받게 됨으로 중요한 문제가 된다. 이런 점과 관련하여 Nakamura Smallwood 정책집행 노력이 성공했느냐 실패했느냐 하는 것은 많은 평가기준 가운데 어느 것을 사용하느냐에 따라 달라지기 때문에 정치적 판단(기준의 선택) 극단적인 의미를 갖는다고 말한다. 정책평가의 기준은 여러 학자들에 의해 여러 가지로 제시되고 있으나 대표적인 기준을 들면 다음과 같다.

Nakamura Smallwood 정책평가의 기준으로서 정책목표의 달성(policy goal attainment) 능률성(efficiency) 주민의 만족(constituency satisfaction) 수혜자에 대한 대응성(clientele responsiveness) 체제유지(system maintenance) 등을 제시하고 있다. 여기서 정책목표의 달성은 효과성을 측정하려는 것으로 정책집행 결과가 정책목표에 도달했는가를 밝히는 것이고, 능률성은 성과의 (quality of performance) 비용에 비추어 측정하려는 것으로 특히 조직의 성과를 측정하려고 효과성보다도 고려한다. 주민의 만족은 정책이 주민에게 어느 정도 만족감을 주느냐를 측정하는 것이고, 수혜자에 대한 대응성은 정책의 직접적 수혜자가 어떤 혜택을 받고 있으며 혜택자의 인지된 욕구에 제대로 대응하느냐 하는 것을 측정하는 것이며, 체제유지의 기준은 정책의 효과성을 체제유지에다 관련시키는 것이다.

Suchman 정책평가의 기준을 노력(산출을 고려하지 않는 투입과 에너지의 ) 성과(노력의 결과) 적절성(전체성과가 전체 요구량에 적절한 정도) 능률성(비용과 관련해서 대안의 평가) 과정(사업 또는 정책이 , 어떻게 진행되고 있으며 진행되지 않느냐 하는 ) 등을 들고 있다.

Dunn 정책성과에 관한 정보를 얻기 위하여 효과성(effectiveness), 능률성(efficiency), 적정성(adequacy), 형평성(equity), 대응성(responsiveness) 6개의 기준을 제시하고 있다.

Dror 정책평가의 기준을 1차기준과 2차기준으로 나누고 있다. 1차기준은 순산출(net output) 뜻하는 것으로서 과정의 실제 수준 질을 확인하는 쓰이며 산출에서 투입을 제외한 것이다. 2차기준은 과정의 질을 확인하는 쓰인다. 기준은 산출의 성분, 과정의 형태 구조 또는 투입에 적용된다. Dror 1 2 기준에 의해 확인된 질은 표준(standard) 수단에 의해서 평가되어야 한다고 말했다. 그가 제시한 7가지 표준은 성취한 질이 과거의 것과 비교해서 어떠한가? 성취한 질이 비슷한 기관에서 성취한 것과 비교해서 어떠한가? 성취한 질이 주민의 요구를 충족시키는가? 성취한 질이 통용되고 있는 전문적 표준을 충족시키는가? 성취한 질이 계속 유지될 있는가? 성취한 질이 당초의 계획만큼 충분한 것인가? 성취한 질이 아주 바람직한 모델에 따를 있을 만큼 좋은 것인가? 등이다.

정책평가의 절차는 정책평가의 유형이나 결과의 활용목적, 사용되는 평가의 방법 등에 따라 각기 달라질 있다. 새로운 혁신 프로그램들의 계획을 위한 평가절차는 목적의 설정과 목표의 식별, 프로그램의 설계와 개발, 전달(delivery)시스템의 설계, 영향의 평가와 능률성의 추정 등이 된다.

이미 결정되어 집행 중에 있는 프로그램의 평가성 검정에 있어서는 프로그램의 기술, 프로그램 담당자와의 면접, 평가가능 프로그램모형의 개발, 평가활용자의 식별, 평가진행동의의 획득 등이 중요한 평가의 과정이 된다.

한편 정책영향의 평가는 일반적으로 목적의 식별과 형성, 기준의 설정, 인과적 영향모형의 설정, 적절한 연구설계의 발전, 측정자료의 수집 그리고 자료의 분석과 해석이라는 평가의 절차를 거쳐서 평가가 이루어지게 된다. 실제의 정책평가에서는 이러한 과정을 그대로 거치는 것이 아니라 평가문제의 성격에 따라 이들 가운데 어떤 단계는 생략하거나 또는 어떤 단계는 이보다 세분하여 좀더 집중적으로 시간과 노력을 투입하기도 것이다.

4. 교육정책평가의 과정

. 교육정책평가의 절차

David Nachmis 행정학자들은 정책의 평가과정이 다음 7단계를 거친다고 하였다. 정책목표의 확인, 인과모형의 작성, 연구설계의 개발, 평가기준의 설정, 측정, 자료의 수집, 자료의 분석과 해석

이상과 간은 절차를 김종철은 교육정책의 평가과정에 적용하여 다음과 같이 설명하고 있다.

. 교육정책평가의 7단계

(1) 정책목표의 확인

교육정책의 평가에서는 먼저 교육정책의 목표를 확인하는 일부터 착수하는 것이 순서이다. 그와 같은 목표는 교육정책의 형성과정에서 명백히 제시되어 있는 경우도 있으나 그다지 명확히 제시되지 않고 있는 경우도 있다. 예컨대 중학교 무시험 진학 정책의 경우 아동의 정상적 발달 촉진, 초등학교 교육의 정상화, 과열과외의 지양, 학교 차의 해소, 가정의 경제부담 감소 일련의 정책 목표가 제시되어 있다. 그러나 대학졸업정원제의 경우처럼 교육정책의 목표가 불명확하거나 표면에 내세운 목표와 숨겨진 목표가 서로 다르기 때문에 간단히 식별하기 어려운 경우도 있다. 목표가 막연하여 구체적으로 파악하기 힘든 경우도 있다. 예컨대 면학분위기의 조성, 국가관의 정립 교육정책목표가 제시되어 있다면 그러한 목표는 좀더 구체적으로 파악되어야 하며, 특히 평가를 위해서는 정책결정자들이나 정책집행자들에게 진의를 물어보지 않고서는 평가에 착수하기 곤란하다.

(2) 인과모형의 작성

인과모형(impact model)이란 정책과정에 있어서의 인과관계를 단순화하여 파악할 있도록 변인간의 구조를 나타낸 것이다. 그것은 연구의 대상이 되는 문제와 관련된 주요변수의 선정·기술, 변수간의 중요한 관계를 설명, 이러한 관계의 성격에 관한 명제의 설정 등의 단계를 거쳐 이루어진다.

Nachmis 정책평가의 과정에서 특히 강조한 인과모형의 일반적 형태를 예시하면 다음 그림과 같다.


그림 5-1 인과모형의 일반적 형태

자료 : David Nachmias, Public Policy Education (New York : St. Martin's Press, 1979), p. 10.







그림 5-2 보충교육 프로그램 평가를 위한 인과모형

자료 : David Nachmias, op. cit., p. 11.

(3) 연구설계의 개발

연구설계는 교육정책의 평가를 연구하고자 하는 연구자의 논리적 구도이며 연구의 목적과 방법을 달리함에 따라서는 물론 자료의 입수 가능성과 시간 여러 요인을 고려하여 결정할 문제이다.

노화준은 교육정책을 포함하여 정책의 결과를 평가하는데 인과적 추론이 중요함을 역설하고 정책의 영향을 평가하는데 진실험적 평가연구와 준실험적 평가연구의 방법론을 구체적으로 제시하고 있다. 동시에 그는 비실험적 방법에 의한 정책영향의 평가에 대해서도 상세히 논의하고 있다.

여기에서 진실험적 방법이란 특정의 정책의 영향을 받는 실험집단과 영향을 받지 않는 통제지단을 설정하고 집단의 변화를 비교한 다음 변화가 특정정책의 영향에 의한 것임을 입증하는 연구절차를 의미한다. 준실험적 방법은 실험집단과 통제집단의 비동질적 집단이 수밖에 없으며, 엄격한 '실험'의 절차를 밟기 어려운 경우에 적용된다.

교육정책의 영향을 평가하는 진실험적 평가연구나 준실험적 평가연구의 방법을 적용하기에는 한계가 있다. 이제까지 국내에서 시행된 교육정책의 평가연구는 비실험적 방법에 의한 것이었다.

(4) 평가기준의 설정

교육정책의 여러 평가기준을 모든 교육정책의 평가에서 적용하는 것은 아니다. 연구의 설계에 따라서 달라질 있으며, 특히 정책적으로 무엇이 중요한 의의를 가지고 있는가의 판단은 정책이 추구하는 가치와 이념이 무엇이냐에 따라서 형평성이 크게 부각될 수도 있고 국민의 여론에 대한 대응성이 좀더 강조될 수도 있다. 교육재정정책의 경우 충족성의 문제가 더욱 절실하며 중요한 기준으로 부상될 수도 있다.

(5) 측정

측정이란 계량화를 전제로 개념이다. 무엇이나 존재하는 것은 계량으로 존재하며 따라서 측정할 있다는 명제에도 불구하고 현실적으로는 측정하기 어려운 것들이 있는 것도 사실이다. 그러나 교육정책을 평가하려면 무엇이든 측정이 가능한 것으로 전환하여 구체적으로 측정하는 절차를 거쳐야 한다. 예컨대, 주민들이나 수혜자로서의 학생들의 대응성을 그들의 교육정책에 대한 만족도로서 파악하고자 한다면 어떠한 척도를 만들어 조사를 한다거나 하는 식으로 그것을 계량화하여 측정할 필요가 있는 것이다. 개개인의 판단은 비록 주관적인 것이라 할지라도 그들 개개인의 판단은 비록 주관적인 것이라 할지라도 그들 개개인의 반응은 계량화하여 측정할 있는 것이다.

(6) 자료의 수집

교육정책의 평가 연구에 있어서는 다른 연구에 있어서와 마찬가지로 연구문제의 해결에 필요한 다양한 자료를 수집하게 된다. 면접, 관찰, 설문조사, 문헌과 통계 등을 통하여 관련된 자료를 수집하게 된다. 자료의 정통성과 신빙성을 중시하여야 함은 물론이다. 연구설계에 따라서 자료의 종류나 수집의 방법이 달라질 수밖에 없음은 당연한 논리이다.

(7) 자료의 분석 해석

자료는 체계적으로 정리하여 분석과 종합의 방법에 의하여 의미를 부여하며 해석을 내려야 한다. 자료의 분석을 위해서는 여러 가지 통계적 방법을 적용할 있으며 자료의 해석을 위해서는 논리적인 검증과 더불어 다양한 기존 연구자료를 동원할 수도 있다.


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